交通運輸部管理學院教授張柱庭：從政策法規細則看汽車共享的前途
圖為交通運輸部交通干部管理學院教授張柱庭發表主題演講
1月21日，中國電動汽車百人會論壇（2018）在北京釣魚臺國賓館召開，交通運輸部管理學院教授張柱庭發表了主題演講，演講內容如下：
尊敬的汪部長、歐陽老師、在座的各位，大家下午好！
有機會和大家一塊來交流關于汽車租賃的一些政策法律問題，非常榮幸！我想先有幾個基本的定義，這樣把討論的范圍集中一下。政策法規上是叫汽車租賃，分時租賃是汽車租賃中計算租賃的時間的一個概念，共享汽車則是經濟學概念，這兩個說法都屬于汽車租賃，這是我想說的第一個定義問題。第二個定義問題是區別一下汽車租賃和出租汽車，這兩者一個帶駕駛員服務的，一個是不帶駕駛員服務。此外按照現行的國標，9座以下是可以做汽車租賃的，超過9座則是不允許的。第三個定義問題是在討論汽車租賃政策法規時，我們不討論汽車租賃的民事法律問題，這部分按《合同法》辦就可以了；不討論刑事法律問題，比如交通事故。另外汽車租賃最常見的詐騙罪，這類問題按刑法辦，我們也不去討論。另外，我們也不討論治安問題。我們要討論的是汽車租賃行業的市場準入、經營行為這部分行政管制類的政策法規。
我們先簡要回顧一下汽車租賃的發展過程。
2004年7月1日之前，汽車租賃行業執行的是國家計委、交通部發布的《汽車租賃管理辦法》。2004年7月1日《行政許可法》實施，行政許可法要求梳理行政許可項目。這就涉及到一個問題：原來交通運輸部門發放行政許可的辦法能否再延續？考慮一是沒有國務院行政法規不可以再行政許可；二是有人提出一個觀點，即汽車租賃嚴格講不屬于交通運輸業，應該屬于物的租賃行業，因此再由交通制定規章制度不合適，這樣就把這個部令廢除了。汽車租賃行業2004年7月1日以后就是無主管的行業了。一直到去年年初，還有一個標準叫《國民經濟產業劃分類別》，汽車租賃還是屬于租賃業沒有劃到運輸業里。
到2009年3月2日以后，國務院轉發編辦的18號文，交通運輸部的“三定”里要求交通運輸部承擔汽車租賃的指導工作，再次提出要把汽車租賃劃回到交通行業的問題。產生這個問題的原因，其中一個原因是因為汽車租賃不帶駕駛員服務，出租汽車帶駕駛員服務，出租汽車有嚴格控制和管制，汽車租賃沒管制。有些企業注冊一個汽車租賃公司，再注冊一個駕駛員勞動服務公司，倆加起來事實上成為一個新的出租汽車公司，給出租汽車行業穩定帶來很大的影響，給行業管理部門到來維穩壓力；另外一個原因，2009年開始汽車產業滯銷問題開始凸顯，有些人主張能不能把汽車租賃作為汽車銷售的一種方式，以解決積壓問題，這是當時的產業背景。
2016年1月1日，《反恐法》實施，《反恐法》里有幾個重要的條文，其中第21條提出汽車租賃業務的經營者需要對客戶身份進行查驗，身份不明或拒絕身份查驗的不準對其提供服務。如果違反這條法規不對客戶做身份查驗，主管部門可以罰10-50萬元罰款，而且還要對直接責任人處以10萬元以下罰款，這叫雙罰，既罰企業又罰負責人。另外，第93條規定如果有單位違反上述條款，主管部門需要責令其停止從事租賃業務，要吊銷證照。這個條文的主要觀點，實際上是對汽車租賃要進行嚴厲的管制。我剛才講這個問題好多同志發笑，可能有些人不太了解背景。因為汽車租賃的一些個別企業替恐怖分子幫過忙，所以反恐要求主管部門必須嚴厲管制。這個嚴管趨勢再加上《安全生產法》的要求，于是就出現了去年8月4日發布的《促進小微型客車租賃健康發展的指導意見》。
一般政策上采用促進“健康發展”這個詞，背后的語境是說這個行業有病需要治療，并不是要大力鼓勵你發展。文件中一是安全生產，二是反恐的內容大量出現，這是意見表達出來的一層意思。另外一層意思就是要鼓勵一部分汽車租賃，當時的背景是鼓勵互聯網+。所以在文件里面有一部分是鼓勵，分時租賃屬于鼓勵范疇。
此外，還有一些其他法規，比如《節能法》、《大氣污染防治法》，這兩個法律，再結合其它法律、法規，政策對于汽車租賃業務基本的要點就比較明顯了。概況就是：
第一個要點：限制和鼓勵的依據是同時并存的。比如限制的依據，包括《大氣污染防治法》第50條規定倡導低碳環保出行，根據城市規劃合理控制城市燃油車保有量，大力開展城市公共交通，提高公共交通出行比例等。結論就是城市對燃油汽車保有量進行總量控制是有法律依據的。盡管汽車行業的人可能不喜歡這句話，但它是實實在在的法律。當然只是限制燃油車，不限制新能源車。推廣新能源機動車是法律的基本態度，另外還鼓勵公共交通，大力發展公共交通。汽車租賃再怎么發展也不會允許與公共交通抗衡，解決措施出行還是要以公共交通為主，這是城市出行政策法律的基點。《節能法》第45條明確指出，國家鼓勵使用環保型汽車和其它交通運輸工具，實行老舊汽車工具報廢制度，鼓勵使用節能清潔燃料車型。我的結論是：在擁堵和環保壓力大的城市，用燃油汽車做汽車租賃恐怕要受限的，至少不會被允許大力發展，但節能環保型和新能源機動車將受到鼓勵。
第二個要點：嚴管和放松的原則并存。《反恐法》的思路是嚴管，但是我們又趕上了一個大的背景，要求“放、管、服”，這是政府當下主要理政思路，共享也是一個理念。在并存條件下目前《道路運輸條例》涉及汽車租賃是否存在納入行政許可存在很大爭議，主要兩種觀點：一是設立行政許可；另一種則要求嚴格控制，不能隨便設定行政許可。
第三個要點：去年兩個部委政策觀點是促進健康發展，鼓勵分時租賃。但坦率地講，我認為其剛性是不夠的，因為它是文件，所以干貨不多。我本人認為，那份文件里真正有含量一句話，是汽車租賃屬于交通服務出行。換句話說，這是把汽車租賃從物的租賃轉換到交通方式里來，屬于交通運輸方式的一種，這是那份文件里真正有含量的。
第四個要點：判斷下一步的趨勢，一是用新能源汽車進行汽車租賃值得鼓勵。我本人建議不應當老盯著財政補貼，應該好好研究一下公共資源占用城市道路，如何給新能源汽車提供場地的問題，即占路停車部分；二是《道路運輸條例》在修改中不大可能設定許可，但可能會提出事后監管。我的意見也是借鑒于德國朋友提供的《德國共享汽車法》，這部法規同樣解決出行擁堵和環保問題，里面規定只容許共享汽車以減費或免費的方式占用城市道路。從事共享汽車的朋友在這方面多動動腦筋，這個領域是有出路有希望的。
謝謝大家！
（根據發言整理，未經本人審閱）
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